Grundsicherung

Parallel zum Entstehen des zweibändigen Buchvorhabens »Schlüsselbegriffe gesellschaftlichen Zusammenhalts. Ein kritisches Vokabular« sind an dieser Stelle in loser Folge Blogbeiträge zu ausgewählten Begriffen zu lesen. Seit dem »Hartz-IV-Urteil« des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 2010 ist der Anspruch Bedürftiger auf soziale  »Grundsicherung« als subjektiv einklagbares Grundrecht auf die Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums verankert. Im Januar 2023 hat die Ampelregierung eine Erneuerung des Systems der Grundsicherung vorgenommen. Damit einher ging auch eine begrifflichen Verschiebung: von Hartz IV zu Bürgergeld. Jüngst wurde erbittert über die Einführung einer »Kindergrundsicherung« zum Schutz der schwächsten Bevölkerungsteile verhandelt. Der Blogbeitrag zeichnet die Vorgeschichte gegenwärtiger Debatten über Armuts- und Wohlfahrtspolitik sowie ihre semantische Verschiebungen nach.

Illustration: Infotext Berlin

Das Nachhaltige Entwicklungsziel 1.3 der Vereinten Nationen sieht vor, »den nationalen Gegebenheiten entsprechende Sozialschutzsysteme und -maßnahmen für alle umzusetzen, einschließlich eines Basisschutzes« sowie bis 2030 für eine »breite Versorgung der Armen und Schwachen« zu sorgen. Als ein normativer Bezugspunkt dient Artikel 22 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte. Das »Recht auf soziale Sicherheit« ist hier mit dem Anspruch eines jeden Menschen verknüpft, »in den Genuss der für seine Würde und die freie Entwicklung seiner Persönlichkeit unentbehrlichen wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte zu gelangen«. Es handelt sich also um ein Recht auf Rechte. Die entsprechende Pflicht, dieses Recht auch in internationaler Zusammenarbeit zu realisieren, richtet sich an alle Staaten. De facto genießt allerdings laut der International Labor Organization (ILO) nicht einmal die Hälfte der Menschheit derzeit den Schutz sozialer Sicherungssysteme. Die Covid-Pandemie hat diese Situation verschärft. Laut Weltbank haben bis Ende 2020 rund 70 Millionen und damit 8,4 Prozent mehr Menschen in extremer Armut gelebt als noch vor Ausbruch der Pandemie im Dezember 2019.

Deutlich besser sieht die soziale Lage in den meisten OECD-Ländern aus. Hier gibt es vielfach steuerfinanzierte Leistungen zur »Grundsicherung«. Diese sollen dort einspringen, wo andere, zeitlich befristete, lohnbezogene, beitragsgestützte soziale Sicherungssysteme wie Renten-, Kranken-, Arbeitslosen- oder Unfallversicherung nicht (mehr) greifen. Allgemein dienen Leistungen der »Grundsicherung« dazu, den Anspruchsberechtigten ein Existenzminimum zu sichern. Sie sollen Armut verhindern und damit, so ist bei der ILO zu lesen, auch den sozialen Zusammenhalt stützen. Innerhalb der OECD unterscheiden sich die Regelungen der »Grundsicherungen« allerdings, und zwar sowohl hinsichtlich des Kreises der Anspruchsberechtigten, der Dauer und Höhe der Leistungen als auch der gewählten Begrifflichkeit.

Die Situation in der Bundesrepublik: integraler Anspruch

Normativ betrachtet hat in Deutschland seit dem »Hartz-IV-Urteil« des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 2010 der Anspruch Bedürftiger auf soziale »Grundsicherung« den Stellenwert eines subjektiv einklagbaren Grundrechts. Dieser Anspruch kann integral genannt werden, sofern er neben den Voraussetzungen der physischen Existenz auch »die Sicherung der Möglichkeit zur Pflege zwischenmenschlicher Beziehungen und zu einem Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben« umfasst.

Dem subjektiven Teilhabeanspruch Bedürftiger entspricht auf der Makroebene der gesellschaftliche Zusammenhalt, der sich in zwei Dimensionen manifestiert: horizontal im Verhältnis der Menschen untereinander, sofern sie etwa in arbeitsteilige und kooperative Praxiszusammenhänge eingebunden sind; vertikal in ihrem Verhältnis zu rechtsförmigen Institutionen, der Politik und dem Staat. Beide Dimensionen berücksichtigt auch der Social Cohesion Radar (SCR), ein 2011 im Auftrag der Bertelsmann Stiftung entwickeltes Modell zur empirischen Messung des gesellschaftlichen Zusammenhalts. Thorsten Brand und Robert Follmer, die sich auf eine Weiterentwicklung dieses Modells stützen, gehen in ihrer Studie von 2020 davon aus, dass die soziale und ökonomische Lage, zu der Einkommen, Bildung und Beruf zählen, zu 25 Prozent die Wahrnehmung des Zusammenhalts durch die Befragten beeinflussen. Sie kommen zu dem Fazit, »dass Armut und prekäre Lebenslagen sowohl individuell als auch kollektiv die größte Bürde für den Zusammenhalt sind.«

Die Anfänge: von göttlicher Vorsehung und individuellem Laster

Da es (noch) keine Geschichte des Begriffs der Grundsicherung gibt, empfiehlt es sich, dem Gemeinten indirekt auf die Spur zu kommen: Über Systeme der sozialen Sicherung, wie wir sie heute in den wohlhabenderen Ländern kennen, und deren Vorgeschichte. In der christlichen Welt des Mittelalters galt arm zu sein als göttliche Bestimmung und hatte lebensweltlich in etwa die heutige Bedeutung  absoluter Armut: Die eigene physische Existenz ist latent bedroht und allenfalls über die nächsten paar Tage gesichert. Die Schwelle dazu veranschlagt die Weltbank seit 2022 bei 2,15 Dollar kaufkraftparitätischem Einkommen pro Person und Tag.

Wie Charles Taylor in seinem Buch »A Secular Age« herausgearbeitet hat, umgab die Armen in Europa seit dem 12. Jahrhundert trotz ihrer gesellschaftlichen Rand- bzw. Außenständigkeit eine gewisse »aura of sanctity«. Angehörige wohlhabender Stände konnten durch Almosen und Spenden zu ihrer eigenen Erlösung beitragen. Im Zuge der Reformation verlor Armut diese innerweltlich-instrumentelle Funktion für das Jenseits und konnte leichter als Arbeitsscheu, persönliche Schuld und ›Schnorren‹ abgewertet werden. Diese Terminologie scheint bis heute in den Debatten über Bedürftige auf. Im Zuge des neu aufkommenden protestantischen Arbeitsethos (Max Weber) rückte die ältere Unterscheidung zwischen den nicht arbeitsfähigen, daher ›würdigen‹ Armen einerseits und den arbeitsfähigen, ›unwürdigen‹ Armen andererseits ins Zentrum einer gerade entstehenden Armuts- und Wohlfahrtspolitik.

Elisabethanisches Armenrecht

Mit dem Act for the Relief of the Poor von 1601 war in England die Grundlage für ein durch kommunale Steuern finanziertes Fürsorgesystem geschaffen. Es war auf die ländliche Bevölkerung zugeschnitten. Die tatsächliche Rechtspraxis variierte von Gemeinde zu Gemeinde. So gab es neben repressiven Arbeitshäusern Beihilfen für Menschen außerhalb dieser Häuser, die zuständigen Pfarreien experimentierten mit allerlei Anreizen zum Arbeiten und zeigten sich je nach Kassenlage mal großzügig, mal geizig. Wir finden hier bereits eine wechselhafte Mischung aus ›Fordern und Fördern‹, die den ›aktivierenden‹ Wohlfahrtsstaat heute kennzeichnet.

Eine besondere Stellung kommt dem Speenhamland-System (1795–1834) zu. Dieses kommunal getragene, steuerbasierte Fürsorgesystem sah an den Brotpreis gekoppelte, zumeist in bar ausgezahlte Sozialleistungen vor. Landarbeiter stockten damit ihre Löhne auf, die zur nackten Existenz vielfach nicht ausreichten. Die Kopplung der Leistungshöhe an Preissteigerungen und die Transparenz der Kalkulation mit Hilfe öffentlich einsehbarer Tabellen für Brotpreise können als historische Manifestationen wichtiger ›Tugenden‹ einer sozialen Absicherung gelten. Deren Fehlen wurde bis zuletzt am bundesdeutschen Hartz-IV-System bemängelt.

Durch die Einfriedung und Privatisierung ursprünglicher Commons bzw. Allmenden durch die Grundbesitzer verarmten in England zwischen 1760 und 1832 Kleinbauern und ländliche Bevölkerung mangels frei zugänglicher Nutzflächen für Viehhaltung und Gemüseanbau. Der Verfall der Weizenpreise nach der napoleonischen Kontinentalsperre führte zum Niedergang der Landwirtschaft einschließlich des Zusammenbruchs ländlicher Banken. Zugleich entstand in der ersten Industrialisierungsphase ein Proletariat, dessen Elend sich durch die ökonomischen Krisen 1815 und 1819/20 verschärfte.

Ökonomisch verwertbare Untertanen

Die öffentliche Kritik an der Armenfürsorge entzündete sich jedoch nicht an diesen makroökonomischen Faktoren. Die Misere wurde dem Speenhamland-System angelastet, das 1834 schließlich einem repressiveren neuen Armenrecht weichen musste. In der Debatte über die Ursachen der Krise war, wie Fred Block und Mageret Somers historisch rekonstruieren konnten, die Stimme von Thomas Robert Malthus besonders einflussreich. Er sprach den fürsorglich gemeinten Eingriffen des Staates in den Arbeitsmarkt sinnverkehrende, ja ›perverse‹, aber ›naturgesetzliche‹ Effekte zu: Sie würden die Arbeitsdisziplin der Betroffenen untergraben, Faulheit fördern und deren Reproduktionsfreudigkeit anregen mit dem Ergebnis wachsender Armut.

Als sozialpolitische Maßnahmen hatten sich bereits im 16. und 17. Jahrhundert zunächst in England, dann in Kontinentaleuropa Arbeitshäuser verbreitet, in die jene Bedürftige zwangsweise eingeliefert wurden, »die der Obrigkeit als zwar problematische und ›korrekturbedürftige‹, aber doch als ökonomisch verwertbare Untertanen erschienen«, wie in Michael Stolleis’ Geschichte des Sozialrechts zu lesen ist. Zudem sollte die Höhe der Leistungen grundsätzlich unterhalb der niedrigsten Löhne angesiedelt sein. Arbeitshäuser verschmolzen bis zum 19. Jahrhundert vielfach mit Zucht-, Waisen- oder ›Irrenhäuser‹ zu »Mehrzweckanstalten«. Deren Zwangsbewohner:innen waren bis ins 20. Jahrhundert hochgradig kriminalisierte und stigmatisierte Randgruppen der Gesellschaft.

Umbau des Wohlfahrtsstaates: Agenda 2010

Auch heute finden wir in den konjunkturell wiederkehrenden Debatten über die Bekämpfung von Arbeitslosigkeit Anhänger:innen einer individualisierenden Diagnose von ›Arbeitsmotivation‹ und ›Faulheit‹, der mit einer entsprechenden Therapie, etwa ›Sanktionierung‹, ›Disziplinierung‹ oder ›Lohnabstand‹ Abhilfe geschaffen werden könnte. Unter dem Titel »Agenda 2010« hatte die rot-grüne Bundesregierung von 2003 bis 2005 einen Um- und Abbau des herkömmlichen Wohlfahrtsstaates in Richtung ›Workfare‹ vorangetrieben. Das normativ maßgebliche Blair/Schröder-Papier relativierte das Recht auf Gewährleistung des soziokulturellen Existenzminimums, indem es von einem Primat der Eigenverantwortung ausging. Erwerbsfähigen Arbeitslosen schreibt es eine Pflicht zur Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt gegenüber der steuerzahlenden Allgemeinheit zu. Zum Abschluss der Agenda wurde 2005 mit der »Grundsicherung für Arbeitssuchende« das Arbeitslosengeld II (ALG II) eingeführt. Zusammen mit dem Sozialgeld für nichterwerbsfähige Mitglieder einer Bedarfsgemeinschaft ist es auch als »Hartz IV« bekannt.

Dieser sozialpolitische Paradigmenwechsel ging mit Verschiebungen und Kürzungen von sozialen Leistungen einher. Die Erhöhung von Altersschwellen und die Entkopplung vom früheren Einkommensniveau bedeutete für viele eine Abwärtsnivellierung auf Sozialhilfeniveau. Zwar haben die Reformen die durchschnittliche Dauer der Arbeitslosigkeit verkürzt, zugleich aber vor allem für Geringqualifizierte zu Lohneinbußen geführt.

Normativ weisen die Reformen eine interne Widersprüchlichkeit auf. Kritisiert wurde besonders, dass die Vermittlung in schlecht bezahlte Erwerbstätigkeit und Minijobs, das  Fordern, Vorrang vor der Weiterqualifizierung, dem Fördern, genoss. Der Niedriglohnsektor und prekäre Beschäftigung wurden enorm ausgeweitet. Es kam zu einer »Verschiebung von ›Armut in Arbeitslosigkeit‹ zur ›Armut in Arbeit‹«, wie es Olaf Groh-Samberg und Wolfgang Voges auf den Punkt brachten.

Umkämpfte Reformen

Nach jahrelangem sozialpolitischem Druck hat die Bundesregierung mit dem ›Bürgergeld-Gesetz‹ vom 1. Januar 2023 eine Erneuerung des Systems der Grundsicherung vorgenommen. Das ›Bürgergeld‹ als eine steuerfinanzierte Leistung soll denjenigen, die ihren Lebensunterhalt nicht aus eigenem Einkommen bestreiten können, ein menschenwürdiges Existenzminimum sichern, eine ›nachhaltige‹ Integration in den Arbeitsmarkt erleichtern und die gesellschaftliche Teilhabe verbessern. Die Anspruchsgrundlage hat sich gegenüber den bisherigen Regelungen nicht geändert, jedoch wurden die Regelbedarfe leicht erhöht und prospektive an die Teuerungsraten gekoppelt. Die Kosten für die Unterkunft werden Bedürftigen im ersten Jahr in tatsächlicher Höhe anerkannt. Das Vermögen der antragstellenden Person bleibt bis zu 40.000 Euro unangetastet. Sanktionen bei Pflichtverletzungen sind neu geordnet und abgeschwächt worden. Die Freibeträge für einen Zuverdienst wurden erhöht. Eine Vermittlung in Erwerbstätigkeit hat keinen Vorrang mehr vor einer Berufsqualifizierung.

Während der Paritätische Gesamtverband per Pressemitteilung vom 9.11.2022 in der Anhebung des Regelbedarfs um 11 Prozent auf 502 Euro nur einen Inflationsausgleich erkennen kann, war der Entwurf des Bürgergeldes bereits zuvor von FDP und Arbeitgeber:innen scharf kritisiert worden. Für den Präsidenten des Arbeitgeberverbandes BDA, Martin Dulger, drohte das Bürgergeld »unsere Gesellschaft zu spalten«, da es nicht genügend Abstand zu Niedriglöhnen halte.

Neben dem Streit um Lohnabstand und Sanktionen zeichnen sich bedarfsgeprüfte Sozialleistungen wie  »Hartz IV« und »Bürgergeld« grundsätzlich dadurch aus, dass sie einen großen Anteil an Bedürftigen gar nicht erreichen. Es sind Ängste vor Stigmatisierung, ferner bürokratische Hürden und generelle Unkenntnis der eigenen Rechte, die nach Schätzungen des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung und des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung in etwa 43 Prozent aller Hartz-IV-anspruchsberechtigten Haushalte zur Nichtinanspruchnahme der Grundsicherung und damit zu verdeckter Armut führen. Eine gewisse, die schwächsten Bevölkerungsteile betreffende Abhilfe hätte die von der gegenwärtig regierenden Ampelkoalition ursprünglich bis 2025 in Aussicht gestellte »Kindergrundsicherung« bieten können. Sie sieht vor, die bisherige Unterstützungsformen in zwei Komponenten zu bündeln: einen garantierten, einkommensunabhängigen Beitrag für alle Kinder und einen gemäß dem Einkommen der Eltern gestaffelten Zusatzbetrag. Der vom Kabinett verabschiedete und derzeit zur Beratung im Bundestag anstehende Entwurf sieht anfängliche Mehrausgaben von 2,4 Milliarden Euro vor, die sich bei zunehmender Inanspruchnahme auf 6 Milliarden steigern könnten.

Einschlägige Sozialverbände des Bündnisses »Kindergrundsicherung« kritisieren daran, dass dies viel zu wenig Mittel seien, um den derzeit knapp sechs Millionen armutsbedrohten Kinder und Jugendlichen wirksam zu helfen. Für seinen eigenen Vorschlag rechnet das Bündnis nach Einsparungen durch die Abschaffung des Ehegattensplittings immerhin mit einem jährlichen Mehrbedarf von rund 20 Milliarden Euro. Die Wiedereinführung einer moderaten Vermögenssteuer, eine Börsenumsatzsteuer, die Anhebung der Erbschaftssteuer sowie ein »Kinder-Soli« auf große Vermögen könnten dies gegenfinanzieren (https://kinderarmut-hat-folgen.de/wp-content/uploads/2023/04/Konzept-KGS_09_2023_web.pdf). Derart substantielle Reformen blockiert bislang vor allem das FDP-geführte Finanzministerium.

---

Jens Peter Brune, 2009 zum Dr. phil. promoviert, arbeitete zuletzt als Leiter zweier DFG-Projekte zu »Menschenwürde und Existenzminimum« an der Universität Greifswald. Neben Veröffentlichungen zur Moral- und Transzendentalphilosophie hat er zum Verantwortungsbegriff, zu Konzeptionen normativer Minimalstandards, der Armut, der Menschenwürde und des Wohlfahrtsstaats publiziert. Seit über 20 Jahren leitet er Sokratische Gespräche, u. a. 18 Jahre lang in der JVA Berlin-Tegel.

---

---