Mehr Zusammenhalt in der Stadt durch direktdemokratische Beteiligung von Bürger:innen?

Insbesondere in den größeren Städten wird das Auseinanderdriften der Lebenswirklichkeiten unterschiedlicher Schichten und Milieus zunehmend als Funktionsproblem der politischen Institutionen und der repräsentativen demokratischen Verfahrensweisen wahrgenommen. Um der »Krise des lokalen Regierens« zu begegnen, wird seit geraumer Zeit an vielen Stellen mit ergänzenden, partizipativen und direktdemokratischen Politikformaten experimentiert. Deren Implementation könnte zu einer Stärkung von gesellschaftlichem Zusammenhalt beitragen, sofern es gelingt, partizipative komplementär zu den repräsentativen Politikformen zu gestalten.

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Nach einem kurzen Zwischenhoch durch populistische Mobilisierungserfolge setzt die Wahlbeteiligung in Deutschland ihre bedenklich sinkende Tendenz fort; bei den Landtagswahlen im Jahr 2022 war die Entwicklung gut zu erkennen: In Schleswig-Holstein gab es schon seit 1987 eine rückläufige Tendenz und die wird aktuell nach einem Zwischenhoch 2017 (64,2%) mit der Landtagswahl 2022 wieder fortgesetzt (60,3%); in NRW war bei einer Gesamtwahlbeteiligung von 55,5% und einer schon seit 1975 rückläufigen Tendenz 2022 eine Abnahme um 10%-Punkte gegenüber 2017 zu beobachten und lokale Einzelergebnisse lagen deutlich unter 40%. Im Saarland gab es bei der Landtagswahl 2022 ebenfalls einen Rückgang von 68,7% (2017) auf 61,4% (2022). Bei den Kommunalwahlen ist dieser Trend noch ausgeprägter und verstärkt sich von Wahl zu Wahl. 

Wenn wir Winston Churchill mit seiner Auffassung, »Demokratie ist der kleine Mann in der kleinen Kabine«,folgen, dann erscheint mit Blick auf den Zustand der Demokratie eine Entwicklung tatsächlich beunruhigend, bei der 40 bis 50 Prozent der Wahlberechtigten den Weg in die kleine Kabine verweigern. Werden diejenigen hinzugezählt, die ihre Stimme für die soge­nann­ten »Sonstigen Parteien« abgeben und damit ganz bewusst in Kauf nehmen, dass Ihre Stimme keine parlamentarische Vertretung finden wird, wird eine Krise der repräsentativen Demokratie noch deutlicher. Damit fügt sich der Trend der Wahlbeteiligung ein in die allgemeinere Diagnose einer Erosion von gesellschaftlichem Zusammenhalt, zu der Ungleichheit und soziale Spaltung, Popu­lismus un­d Para­llelgesellschaften oder Querdenker und Verschwörungs­theorien ebenso beitragen. Demokratie- und Politikverdrossenheit zeigen sich auch darin, dass viele Menschen den angestammten Autoritäten kein Vertrauen mehr entgegenbringen, die Leistungs- und Handlungsfähigkeit der staatlichen Institutionen wird in vielfacher Hinsicht in Frage gestellt, und die allgemeine Gültigkeit einer geteilten gesellschaftlichen Wertebasis scheint zumindest zu bröckeln. 

All diese Dynamiken entfalten und mischen sich an verschiedenen Orten auf unterschiedliche Weise und insofern lassen sich vielfältige regionale Besonderheiten feststellen. Gleichwohl gehen wir davon aus, dass sowohl die demographischen als auch die sozio-ökonomischen und kulturellen Bedingungen der Entwicklung in den größeren Städten die Entstehung jener komplexen Problemkonstellation besonders begünstigen, die sich u.a. in der Krise der repräsentativen Demokratie widerspiegelt. Insofern beziehen sich die folgenden Überlegungen auf Beobachtungen und Entwicklungen in einem (groß)städtischen Umfeld.

Wer wählt nicht – und warum?

Wir wissen nicht, wen Churchill mit dem »kleinen Mann« gemeint hat, aber tatsächlich handelt es sich keineswegs nur um »die kleinen Leute«, die der kleinen Kabine fernbleiben. Studien und Umfragen zeigen vielmehr, dass beträchtliche Anteile der Nichtwähler:innen auch aus dem mittleren und dem oberen Drittel der sozialen Schichtung stammen. Je nach sozialem Status finden wir aber gänzlich unterschiedliche Motive für die Wahlenthaltung:

Zunächst gibt es die »Noch-nie-Wähler:innen« aus dem unteren Drittel der Sozialstruktur, die tatsächlich keinen Grund haben, sich von demokratischer Teilhabe irgendetwas zu versprechen und die deswegen immer schnell als die typischen Nichtwähler:innen identifiziert werden. Soziale Ungleichheit gab es zwar schon immer, aber seit geraumer Zeit verfestigt sich eine ‚neue urbane Unterklasse’, vor allem die Städte erleben zunehmende ethnische Differen­zierungen, Schulsegregation trägt verbreitet zu höchst unterschied­lichen Bildungs­chancen bei, am Arbeitsmarkt verfestigt sich ein prekarisiertes Dienst­leistungsproletariat. Soziale Benachteiligung geht mit räumlicher Konzentra­tion von Armut und Prekarität einher, und deswegen werden gerade im lokalen Umfeld Ausgrenzungserfahrungen unmittelbar wirksam. Die des­inte­grieren­den Effekte, der Verlust von Gemeinschaft, sozialer Sicherheit, Berufs- und Lebensperspektiven wie auch die Erfahrung mangelnder Teilhabechancen werden hier, in der Gruppe der «Noch-nie-Wähler:innen”, als Bruch des sozialen Konsenses der modernen Gesellschaften erlebt und gedeutet.

Die zweite Gruppe, die zur ansteigenden Wahlabstinenz beiträgt, sind die »Nicht-mehr-Wähler:innen«. Zu dieser Gruppe gehören vor allem die ent­täuschten Angehörigen jener traditionellen Mittelschichten, die von der Politik oft als die »hart arbeitenden Normalbürger:innen” ange­sprochen werden und die sich selbst als die normkonforme Mehrheit und Mitte der Gesellschaft sehen. Gleichzeitig sind es aber auch diejenigen, die erleben, wie sich die städtischen Infrastrukturen, Dienstleistungen und öffentlichen Güter zunehmend auf die Bedürfnisse von Unternehmen oder von externen und zeitweiligen Nutzergruppen einstellen und vor allem deren Nutzungsinteressen entgegenkommen. Die Auswirkun­gen von Globalisierung und inter­nationalem Standortwettbewerb führen dazu, dass nicht mehr die einge­sessenen Bewohner:innen und deren Bedürf­nisse den selbstverständlichen Maßstab für die Ge­staltung der Städte darstellen (können). Wenn sich aber der Eindruck verfestigt, dass die Interessen von Arbeitspendler:innen, Geschäfts­reisenden, Studierenden, Städte­tourist:innen, Billigflieger:innen, Sport-, Festival-, Kongress- und Kultur­besucher:innen, Wissen­schaftsnomad:innen usw. mehr zählen als die der Altein­gesessenen, fühlen die sich in ihren angestammten und für selbstverständlich gehaltenen Rechten beschnitten und ihrer »eigenen« Stadt entfremdet. Hinzu kommt, dass gerade die Angehörigen der unteren Mittelschicht häufig die Erfahrung kultureller Entwertung machen und sich von »der Politik« oder ihnen fremden Eliten missachtet fühlen. Bei einem Teil derjenigen, die sich damit nicht abfinden wollen, produziert dies das bekannte »Wutbürgertum« und diese Gruppe ersetzt dann das Vertrauen in die politischen Institutionen durch den Glauben an populistische, nationalistische oder verschwörungs­theoretische Erzählungen und das Engagement in der repräsentativen Demokratie durch die Beteiligung an Montagsspaziergängen, Pegidakund­gebungen und Tele­gramforen.  

Schließlich gibt es noch die Gruppe der »Jetzt-nicht-Wähler:innen«: Diese rekrutiert sich aus der neuen, gehobenen Mittelschicht der anspruchsvollen und gut qualifizierten Weltbürger:innen, die zwar am Ort wohnen und arbeiten, sich aber – real und virtuell – überall auf der Welt bewegen und an einer globalen Kultur orientieren. Dabei handelt es sich beispielsweise um Wissenschaftsnomad:innen, die ungerührt von Boston nach Bremen und weiter nach Singapur ziehen, wenn sich dort bessere Entfaltungschancen bieten; um die Aufsteiger:innen in den mittleren und höheren Managementebenen, die alle zwei Jahre in andere Weltregionen geschickt werden oder um jene Kreativen, die unentwegt den Moden und Konjunkturen der globalen Kulturindustrie folgen. Deren emotionale und kulturelle Bindung an den Ort ist locker, aber weil sich die Städte mehr denn je im Wettbewerb um die klügsten Köpfe befinden, muss deren Anwesenheit mit teuren Investitionen in internationale Schulen, exzellente Kindergärten, hochwertige Kulturangebote oder umfas­sen­de Verkehrsinfrastrukturen erkauft werden. Das erlaubt dieser Gruppe, die lokale Politik und deren alltäglichen Normalbetrieb weitgehend zu ignorieren. Nur dann, wenn wesentliche Entscheidungen und/oder persön­liche Betroffen­heiten ein eigenes politisches Engagement erfordern, wird aus den »Jetzt-nicht-Wähler:innen« ganz schnell eine starke politische Kraft. 

Die Entwicklung der Wahlbeteiligung lässt sich also als Indikator dafür lesen, dass ein mehr oder weniger geteilter Konsens über demokratische Verhaltensnormen, die Bereitschaft sich selbst mit dem eigenen Verhalten an diesen Normen zu orientieren und dabei zu akzeptieren, dass man sich mit den eigenen Anliegen und Interessen manchmal eben auch nicht durchsetzt, nicht mehr – jedenfalls nicht mehr selbstverständlich – gegeben ist. Soweit das abzusehen ist, handelt es sich innnerhalb der drei grob skizzierten Gruppierungen bislang um Minderheiten, die gesellschaftlichen Zusammenhalt in der beschriebenen Weise in Frage stellen. Allerdings erwachsen daraus insbesondere in den größeren Städten erhebliche Herausforderungen.      

Wie hängen soziale Differenzierung und gesellschaftlicher Zusammenhalt mit kommunaler Politik zusammen?

Die beschriebene Problemlage ist in den größeren Städten besonders ausgeprägt; zum einen weil hier die unterschiedenen Großgruppierungen mit ihren feineren Milieudifferenzierungen dicht und funktional vernetzt zusammentreffen und so das Auseinanderdriften der Lebenswirklichkeiten stärker als anderswo erfahrbar wird. Zum anderen bewegen sich damit auch die Interessen und Erwartungen an jene gesellschaftlichen Systemleistungen auseinander, deren Vorhandensein und Funktionieren insbesondere in der alltäglichen Erfahrungswelt wahrgenommen wird. Die Probleme des Zusammenhalts treffen jedoch gerade hier auf eine schon länger anhaltende »Krise des lokalen Regierens«: Vor allem in vielen Großstädten werden die Voraussetzungen für eine effiziente Kommunal­politik immer komplizierter, und es ist festzustellen, dass »die Politik« in ihren traditionellen, repräsentativen Formen und Verfahren die Motive aller drei Gruppen – der Noch-nie-Wähler:innen, der Nicht-mehr-Wähler:innen und der Jetzt-nicht-Wähler:innen – bestärkt, ja sie zum Teil sogar selbst hervorbringt. Das liegt vor allem daran, dass nicht nur die Ansprüche an die materielle Leistungsfähigkeit von Stadtpolitik wachsen; sondern auch daran, dass die Zielkonflikte zwischen den unter­schiedlichen, zum Teil widersprüchlichen, Handlungsanforderungen und -optionen unweigerlich zunehmen.Gleichzeitig schrum­pfen die Handlungs­möglichkeiten der städtischen Politik, weil ihre verfügbaren Ressourcen – Geld, Ansehen, Legitimität, Personal, Wissen, Kompetenzen – nicht mit den Anforderungen mitwachsen. Da die Schere zwischen einerseits wachsenden Handlungsanforderungen und andererseits teilweise sogar schrumpfenden Handlungsressourcen sich immer weiter öffnet, befinden sich die traditionellen Institutionen der Kommunal­politik – Stadträte, Bürgermeister:innen, Stadtregierungen, Verwaltungen – vielfach in einem Zustand dauerhafter Überlastung, und die Spielräume für verall­gemeinerndes gesellschaftliches Handeln bzw. für kollektiv verbindliches Entscheiden verengen sich dementsprechend. Deshalb ist lokale Politik in den Städten kaum noch in der Lage, den – teils grundver­schiedenen – Erwartungen und Ansprüchen der Bürger:innen gerecht zu werden und dabei gleichzeitig die Akzeptanz von Entscheidungen und Ergebnissen, die Identifikation mit den demokratischen Institutionen und das Vertrauen der Bürger:innen in die demokratischen Prozesse und Institutionen zu befördern. Die Entwicklung der Wahlbeteiligung zeigt, dass die Voraussetzungen für eine verstärkte Identifikation der Bürger:innen mit »ihrer Stadt« sowie der intensiveren Bindung an den Ort kaum im Rahmen der herkömmlichen repräsentativen Formen von kommunaler Demokratie herzustellen sein dürften. 

Mehr Bürgerbeteiligung als Antwort auf die Krise des lokalen Regierens?

Seitdem dies in vielen Städten erkannt wurde, wird überall auf der Welt damit experimentiert, das Konzept der repräsentativen Demokratie durch partizipative Elemente zu ergänzen und die Bürger:innen selbst stärker in die lokalen Entscheidungsprozesse einzubeziehen. Erprobt werden Runde Tische, Bürgerforen, Bürgerkomittees, Planungswerkstätten, Bürgerhaus­halte, Nachbar­schafts­pakte, Bürgergutachten, Schieds- und Moderations­verfahren in vielen Formen und Ausprägungen. In der Regel geht es darum, durch partizipative, direkt­demokratische Politikformate die kommunale Politik von überkomplexen Anforderungen zu entlasten und leistungsfähiger zu machen, andererseits aber auch dazu beizutragen, dass sich das Verhalten der Bürger:innen (wieder) stärker an geteilten, demokratischen Verhaltensnormen, an Zugehörigkeit und verlässlicher Kooperation untereinander und bei der Bewältigung des konkreten Alltags orientiert. Zusammenhalt, so die Erwartung, kann damit nicht nur gestärkt werden, sondern wirkt umgekehrt auch als Ressource in demokratischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen. 

In vielen dieser Experimente zur Modernisierung von politischer Partizipation hat sich ein gewisses Standardformat herausgebildet, das einen Dreischritt aus (a) Veröffentlichung von beteiligungs­geeigneten Projekten in einer Vorhabenliste, (b) die Etablierung einer Koordinierungsstelle, die die verwaltungsmäßigen Voraussetzungen für Beteiligungformate organisiert und (c) die Einsetzung von projektbezogenen Bürgerräten vorsieht. Manche Beispiele zeigen, dass sich gerade Letzteres leichter umsetzen lässt, wenn nicht nur die kommunalpolitischen Institutionen im engeren Sinne in den Blick genommen werden: Durch vielfältige Kooperationen mit sozialräumlich orientierten Einricht­ungen – Bürgerhäuser, Stadtteilschulen, Quartiers­managements etc. – bieten sich oftmals Ansatzpunkte für die bewusste Ansprache und Einbeziehung benachteiligter bzw. »politikferner« Milieus, so dass unterschiedliche Teilhabechancen zumindest zum Teil aus­geglichen werden können. 

Die dokumentierten Erfahrungen zeigen, dass alle derartigen Bemühungen in der Praxis in etablierte Machtkonstellationen und Routinen der kommunalen Politikprozesse eingreifen, und daher treffen sie selbstverständlich auch auf Widerstände und Vorbehalte. Die scheinen nur überwindbar zu sein, wenn es gelingt, die überfällige Modernisierung der kommunalen Demokratie an die jeweiligen vorhandenen Politikstrukturen anzupassen und einerseits die bestehenden Institutionen mit ihren jeweiligen Zuständigkeiten und Kompetenzen einzubinden, andererseits aber in kleinteiligen Formaten und Verfahren den Bürger:innen nicht nur förmliche Artikula­tionschancen, sondern in gewissem Umfang auch echte Mitwirkungs­möglichkeiten bei der Gestaltung ihres Lebensumfelds zu eröffnen. Eine wesentliche Herausforderung besteht daher darin, die vorhandenen Akteur:innen und Institutionen des politischen Systems, die Ressorts und Verwaltungen, auf eine neue und anspruchsvolle – und nicht konkurrenzhafte – Funktion als Ermöglichungs- und Moderationsinstanz zu verpflichten. Zu dieser Aufgabe gehörte es auch, in Auseinandersetzungen und Ent­scheidungsprozessen über die Einhaltung von Fairness- und Gerechtigkeits­normen zu wachen und damit die hohe Legitimation der repräsentativ-demokratischen Institutionen zu nutzen, um die Glaubwürdigkeit neuer, partizipativer Beteiligungsformate zu gewährleisten. Insofern handelt es sich bei der Implementation von direktdemokratischen Partizipationsformen keineswegs um eine Schwächung der repräsentativen Demokratie, sondern um ihre funktionale Ergänzung. 

In etlichen Städten sind derartige Bemühungen um eine bürgernahe und mit neuen Formen und Instrumenten von Bürgerbeteiligung verknüpfte lokale Politik zwar in Gang gekommen, aber zumeist bedarf es noch einer ganzen Reihe von inhaltlichen Präzisierungen und politischen Abstimmungen, bevor daraus eine praktisch funktionierende Einbettung in das politische Institutionensystem mit einer gewissen Breitenwirkung werden könnte. Zahlreiche Fragen sind hier noch zu klären; z. B.: Wer soll überhaupt über Beteiligungs­gegenstände und -formate entscheiden? Wie lassen sich die politikfernen Milieus zur Teilhabe mobilisieren? Mit welcher verbindlichen politischen Wirksamkeit will man Beteiligungsverfahren ausstatten? Da sich direkt­demokratische Beteiligungsverfahren bis zu einem gewissen Grade zwangs­läufig aus den durch Wahlen legitimierten, repräsentativen Strukturen entfernen, ist es überdies wichtig, klare Grenzen der politischen Verbindlichkeit zu formulieren.Ob und wie die Fragen der demokratischen Legitimation, der Verteilung von Entscheidungskompetenzen und -verantwortung, der Effizienz von Verfahren usw. letztlich beantwortet werden, wird in jedem einzelnen der vielen Experimente entschieden, die zurzeit in zahlreichen Städten stattfinden. Hier wird es noch einige Lernprozesse und Debatten brauchen, um eine angemessene Kombination von neuen und herkömmlichen Politikstrukturen zu finden. Dennoch wird die Krise der kommunalen Demokratie nur dadurch zu überwinden sein, dass sich wieder mehr Bürger und Bürgerinnen für »ihre Stadt« engagieren, und für Identifikation und Partizipation zurück gewonnen werden. Dies wäre dann unter anderem auch eine wirksame Strategie für den gesellschaftlichen Zusammenhalt.

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Prof. Dr. Günter Warsewa, Institut Arbeit und Wirtschaft / Universität Bremen; nach Studium an der Universität Göttingen industriesoziologische Forschungsarbeiten im SOFI Göttingen, in der ZWE »Arbeit und Betrieb« und im SFB »Statuspassagen und Risiko­lagen« an der Universität Bremen. Von 2009 bis 2020 Direktor des Instituts Arbeit und Wirtschaft (iaw) der Universität Bremen. Aktuelle Arbeitsgebiete: Stadt- und Regionalsoziologie, Arbeits- und Industrie­soziologie, Partizipation und Zusammenhalt im FGZ.

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