»Mehr Arbeit als Ertrag«? Öffentlichkeitsbeteiligung zur Energiewende

Für eine erfolgreiche Energiewende ist ein erheblicher Ausbau der Infrastruktur notwendig. Spätestens seit Stuttgart 21 ist aber bundesweit bekannt, dass Infrastrukturprojekte massiven Protest auslösen. Das hat auch Folgen für den gesellschaftlichen Zusammenhalt. Mehr Beteiligung soll Konflikte lösen. Doch kann dies gelingen? Wir haben mit Politik und Öffentlichkeit diskutiert.

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Die Energiewende ist herausfordernd. Beim Stromnetzausbau stehen dabei kollektiv wünschbare Veränderungen, vor allem ein gesellschaftsweiter Umstieg auf erneuerbare Energien, einem Ausbau lokal ›unerwünschter‹ Infrastrukturen gegenüber, die vor Ort keine unmittelbaren Vorteile versprechen. Stichworte wie ›NIMBY‹ und ›Wutbürger:innen‹ legen einen kategorischen Widerstand aus der Bevölkerung nahe, der sich grundsätzlich gegen Reformen zu richten scheint. Doch so einfach ist es nicht. Infrastrukturprojekte greifen mitunter erheblich in die Um- und Lebenswelt von Anwohner:innen ein. So stehen beim Stromnetzausbau lokale Nachteile für Natur und Mensch einem eher diffusen gesamtgesellschaftlichen Nutzen gegenüber. Wenn konkret Pflanzen, Tiere und Wasser, wenn die eigene Gesundheit, der Wert einer Immobilie oder das Naherholungsgebiet in Gefahr scheinen, formiert sich regelmäßig und nachvollziehbar lokaler Widerstand gegen neue Infrastrukturen.

Die politische Antwort auf diese unvereinbar wirkende Gemengelage lautet: Mehr Beteiligung! Entsprechend wurde der großflächige Stromnetzausbau ab 2009 gesetzgeberisch so gerahmt, dass ein mehrstufiges Verfahren der Beteiligung den Betroffenen die Gelegenheit bieten soll, Einwände gegen die Planung von Stromtrassen vorzubringen. Äußern darf sich dabei jede:r. Doch ungeachtet dieser erweiterten Rechte auf Beteiligung zeichneten sich schon bald alte und neue Konflikte ab. Dabei waren es nicht nur Bürger:inneninitiativen, die aktiv wurden. Auch die Kommunal- und Landespolitik schaltete sich beim Netzausbau ein, nicht selten auf Seiten der Gegner:innen und dabei auch gegen die parteipolitische Linie auf Bundesebene. Bayerns ehemaliger Ministerpräsident Horst Seehofer positionierte sich dabei besonders prominent gegen die sogenannten ›Monstertrassen‹.

Auf Bundesebene sollten diese Konflikte durch den 2015 eingeführten Erdkabelvorrang gesetzlich beigelegt werden. Damit, so der Anspruch, könne künftig möglichst auf Freileitungen verzichtet und somit die vielfach kritisierte ›Verspargelung der Landschaft‹ vermieden werden. Man hoffte darauf, die Akzeptanz für den Netzausbau, speziell bei Bürger:innen, zu erhöhen. Doch war das Erdkabel kein Allheilmittel. Auch um diese Technologie entsprangen neue Konflikte. Denn wenn sich, wie bei dieser Lösung zu befürchten, der Boden erwärmt, drohen weitere ökologische Risiken und ökonomische Nachteile wie Ernteausfälle in der Landwirtschaft. Durch den großflächigen Einsatz von Erdkabeln entstehen zudem erhebliche Mehrkosten, die über die Netzentgelte an alle Stromverbraucher:innen weitergegeben werden.

Beteiligung als Lösung für gesellschaftliche Konflikte?

Was also kann Beteiligung leisten? Wo stößt sie an Grenzen, wenn neben der Energiewende auch der gesellschaftliche Zusammenhalt auf dem Spiel steht? Welchen realen Einfluss hat sie überhaupt auf Entscheidungsfindungen, kann sie (mehr) Vertrauen in politische Entscheidungen schaffen? Oder befeuert die Beteiligung von Betroffenen bestehende Konflikte und sorgt so für mehr Spaltung in der Gesellschaft? Diesen Fragen widmete sich eine Dialogveranstaltung mit Vertreter:innen aus Politik, Verwaltung und Wirtschaft sowie der interessierten Öffentlichkeit. Neben dem Austausch mit Politik und Stakeholder:innen ging es vor allem darum, wie das Publikum aus der Stadtgesellschaft mit den Themen Netzausbau und Beteiligung umgeht. Im Hof des Osnabrücker Kulturvereins K.A.F.F. e.V. bildete das ehemalige Kasernengelände die passende Industriekulisse, um sich mit Großprojekten wie dem Netzausbau zu beschäftigen.

Auf die Frage nach dem Potenzial von Beteiligung, gesellschaftliche Konflikte wirksam zu bearbeiten, lassen sich differenzierte Antworten aus Politik, Verwaltung und Wirtschaft finden. Man dürfe die Menschen nicht »vor vollendete Tatsachen« stellen, sondern müsse sie »mitnehmen« – in diesem Sinne hätten Beteiligungsverfahren das Potential, (neuen) gesellschaftlichen Konflikten vorzubeugen, und damit auch, dem »bröckelnden gesellschaftlichen Zusammenhalt« etwas entgegenzusetzen. Gleichzeitig sei es unrealistisch, jegliche gesellschaftlichen Spannungen über mehr Beteiligung lösen zu wollen. Beteiligungsverfahren könnten auch zu Frust führen, vor allem, wenn sich geweckte Erwartungen im Rahmen rechtlich eng definierter Verfahren nicht einlösen ließen.

Ein weiteres Problem, das sich gerade beim Ausbau der Energieinfrastruktur zeige, sei die hohe Komplexität, die es zu vermitteln gelte. Es sei schier unmöglich, »in zwei Sätzen zu erklären«, was zuvor auf »300 Seiten« an technischen und naturschutzrechtlichen Rahmenbedingungen erarbeitet wurde. Hinzu komme, dass in den sozialen Medien mitunter Fehlinformationen kursierten, die Betroffene dann (zu Unrecht) in Alarmbereitschaft versetzen würden. Mehr als um eine aktive Mitgestaltung gehe es letztlich um Transparenz und eine sachliche Kommunikation. Doch auch dann gelte: »Nicht jeder kann überzeugt werden.«

Beteiligung beim Netzausbau – ein kritisches Resümee

Auch Stimmen aus der Osnabrücker Stadtgesellschaft verschafften sich Gehör. Welche (neuen) Einblicke nehmen die Teilnehmer:innen aus der Veranstaltung mit? Inwiefern stehen sie dem Netzausbau nach der Veranstaltung positiver, unverändert oder negativer gegenüber und warum? Hier lohnt eine Durchsicht von beantworteten Diskussionskarten, die wir ausgelegt haben. Vier wichtige Punkte lassen sich benennen. Dabei geht es (1) um Informationsvermittlung, speziell zum Ablauf, den Rahmenbedingungen, Akteuren und Zuständigkeiten beim Netzausbau, (2) um eine bessere Nachvollziehbarkeit verschiedener Positionen und ›typischer‹ Konfliktstrukturen, (3) um mehr Sensibilität für die Komplexität und die Grenzen von Öffentlichkeitsbeteiligung sowie (4) darum, sich für weiterführende Fragen zu öffnen und z. B. den europaweiten Stromnetzausbau besser zu reflektieren.

Mit Blick auf (1) die Vermittlung neuer Informationen geben die Befragten beispielsweise an, durch die Diskussion die Aufgaben der zuständigen Behörden besser verstanden zu haben. Ebenso seien die gesetzlichen Grundlagen für das Beteiligungsverfahren deutlicher geworden. Sie schenken auch technischen Besonderheiten Aufmerksamkeit. So hat eine Person mit Blick auf die Erdverkabelung ›mitgenommen‹, dass dabei einige besondere Aspekte beachtet werden müssten, z. B. ein »sehr breiter Schutzstreifen«. Einige der Befragten zeigen sich zudem überrascht darüber, wie gängig die Erdverkabelung bereits ist.

Was (2) die ›typischen‹ Konfliktstrukturen anbelangt, so hat die Veranstaltung nach Angaben der Teilnehmenden einen Einblick in die »Spannungen« zwischen nationalen Interessen, speziell beim Ausbau erneuerbarer Energien, und einer lokalen Betroffenheit verschiedener Akteursgruppen gegeben. Auch das Für und Wider der eingesetzten Technologien (Freileitung vs. Erdkabel) und die damit einhergehenden Positionen war einigen Teilnehmer:innen neu, beispielsweise die »extreme Betroffenheit sowie die große Anzahl von Landwirten, welche durch den Bau des SuedLink an Ernteeinbußen leiden«. Ebenso reflektieren die Befragten einen inhärenten Zielkonflikt zwischen Klima- und Umweltschutz, etwa wenn es um (lokal) umweltschädliche Auswirkungen des Leitungsausbaus durch »Transport, Gerät, Fläche, Ressourcen« geht, wie es eine:r von ihnen zusammenfasst.

In vielen Rückmeldungen zeigt sich auch (3) eine gewachsene Sensibilität für die Komplexität und die Grenzen von Öffentlichkeitsbeteiligung. Hierbei reichen die Reaktionen von einer erstmaligen Beschäftigung mit »der Einbindung der Gesellschaft« in den Netzausbau bis hin zu konkreten eigenen Schlussfolgerungen. Eine Person resümiert: »Beteiligung dient in erster Linie der Informationsvermittlung und Transparenz.« Mehrere Teilnehmer:innen teilen diese Einschätzung und stellen dabei einen eher »mangelnde[n] Einbezug von Bürgerperspektiven« fest. Hinterfragt wird auch die Effizienz von Verfahren. Besonders deutlich verbleibt bei einer Person ein Bild aus der Podiumsdiskussion: »5000 Briefe« gehen bei der zuständigen Behörde ein und kaum etwas wird umgesetzt. Bestehende Defizite bei der Öffentlichkeitsbeteiligung werden unterschiedlich bewertet. Funktionalistisch folgert eine Person, dass die »Bürgerbeteiligung immer noch zu langsam« vonstattengehe. Von anderen Teilnehmenden wird aus normativer Sicht beanstandet, dass gesellschaftliche Beteiligung offensichtlich »keine Priorität« genieße, schließlich gebe es »keine Ressourcen, sich mehr mit Menschen und Interessen auf kommunaler Ebene auseinanderzusetzen«.

Alles wie gehabt? Einstellungen vor und nach der Diskussion

Was die Einstellung der Teilnehmenden anbelangt, so ändert sich diese in der Mehrzahl nicht. In den Antworten spiegelt sich dabei häufig eine bestimmte energiepolitische Präferenz wider, die schon vorab vorhanden war und auch die Einordnung konkreter (Folge-)Maßnahmen prägt, etwa den Netzausbau. So behalten mehrere Teilnehmer:innen eine unverändert positive Einstellung bei, die sie speziell in den Kontext der Energiewende einbetten: »Für die erneuerbaren Energien ist die Förderung des Netzausbaus essenziell.« Eine andere Person antwortet dagegen, dem »Netzausbau nach wie vor negativ gegenüber« zu stehen, »weil ohne Stilllegung der Kernenergie nicht so viel Netzausbau nötig [wäre]«. Zum Teil wird auch zurückgemeldet, noch zu wenig Informationen zu haben, um sich eine Meinung bilden zu können, »auch was Alternativen angeht«.

In einigen Fällen gehen die Teilnehmenden auch kritischer aus der Veranstaltung: »Es frustriert, dass immer noch offenbar viele strukturelle Probleme vorliegen (Ob und in welchem Maßstab wird beteiligt? Kabel verlegen oder oberirdisch?), obwohl schon seit Ewigkeiten klar ist, dass ein entsprechender Netzausbau passieren muss/wird.« Mehrere Teilnehmer:innen unterscheiden ausdrücklich zwischen Öffentlichkeitsbeteiligung und Netzausbau bzw. Energiewende: »Dem Netzausbau stehe ich unverändert gegenüber, Bürgerbeteiligung in ihrer jetzigen Form negativer, sie scheint mehr Arbeit als Ertrag zu bringen.« Eine andere Person beschreibt ihre Einstellung nach der Veranstaltung als »negativer im Hinblick auf Intransparenz der Beteiligungsverfahren; positiver im Hinblick auf Alternativlosigkeit der Stärkung erneuerbarer Energien«.

Zum Abschluss konnten wir uns informell bei Fassbrause und Bier austauschen. So kommen wir auch ins Gespräch mit einem Teilnehmer, der während der Diskussion kommentiert und offensichtlich den Austausch sucht – allerdings nicht im Plenum, wie er selbst betont. Er wirkt informiert und interessiert am Thema, angesichts der regierenden Politik aber auch äußerst resigniert. Für ihn sei die Energiewende vor allem ein »Prestigeprojekt der Grünen«, die sich hinter einer Fassade der ökologischen Transformation verstecken, letztlich aber ökonomische Interessen verfolgen würden, wie alle anderen Parteien auch. Von der Notwendigkeit des Netzausbaus ist er nicht überzeugt. An der Kommunikation zum Thema bedauert er, dass diese für einen Großteil der Bevölkerung zu komplex sei: Die technischen, ökonomischen und politischen Zusammenhänge seien für viele einfach nicht nachvollziehbar. Politiker:innen wirft er vor, sich hinter dieser Komplexität bewusst zurückzuziehen – stattdessen müsse Politik »sowas in Bildern erklären, das versteht doch sonst kein Mensch«.

Resümee: Was kann Beteiligung?

Mit Blick auf den Nutzen und die Grenzen von Beteiligung lässt sich festhalten: Die Vertreter:innen aus Politik, Verwaltung und Wirtschaft benennen zwar verschiedene Defizite der bestehenden Beteiligungspraxis, sind sich aber darin einig, dass Beteiligungsverfahren einen wichtigen Rahmen bieten. Auf diese Weise ließen sich sachliche, vertrauenswürdige Informationen vermitteln und Transparenz schaffen. Das heißt: Mehr Beteiligung schafft nicht unbedingt mehr Zusammenhalt, aber ohne Beteiligung besteht die Gefahr, auf Fehlinformationen, Verunsicherung und Misstrauen gar nicht reagieren zu können. Die Rückmeldungen aus dem Publikum zeigen wiederum, dass Beteiligung ein unterschiedlich hoher Wert beigemessen wird. Während die einen eine eher nüchterne Kosten-Nutzen-Abwägung vornehmen, betonen andere die prinzipielle Notwendigkeit, verschiedene Perspektiven, speziell von Bürger:innen, einzubeziehen.

Ergänzen lässt sich aus dem aktuellen Forschungsprojekt »Zusammenhalt durch Beteiligung? Infrastrukturplanung in Deutschland« von Prof. Dr. Eva Ruffing und Dr. Viktoria Brendler am FGZ-Teilinstitut Hannover, dass die Öffentlichkeitsbeteiligung beim Netzausbau zu objektiv besseren Entscheidungen führen kann. So wurden beispielsweise bei der Planung des SuedLink im Rahmen des Beteiligungsverfahrens 18 alternative Trassensegmente vorgeschlagen. Nach Prüfung durch die Bundesnetzagentur erwiesen sich immerhin fünf davon gegenüber der ursprünglichen Planung als vorteilhafter, da sie einfacher bzw. kostengünstiger zu bauen waren. Beteiligung steigerte in diesem Fall also immerhin den gesamtgesellschaftlichen Wohlfahrtsgewinn.

Ausblick: Reden über Beteiligung

Unser Dialogformat zum gesellschaftlichen Zusammenhalt bei der Energiewende macht deutlich, dass gesellschaftliche Debatten nicht nur zum jeweils aktuellen Steuerungsgegenstand (Energiemix, Netzausbau usw.) initiiert werden sollten. Seitens der Öffentlichkeit besteht auch Interesse und Bedarf, sich grundsätzlicher mit politischen Prozessen und Institutionen auseinanderzusetzen und über Möglichkeiten wie Zweck von Beteiligung nachzudenken. Anhand der Rückmeldungen aus dem Publikum zeigt sich weiterhin, dass das Credo ›Mehr Beteiligung‹ nicht pauschal geteilt wird. Doch ungeachtet dessen, ob Teilnehmer:innen nach der Diskussion nun eher eine negative Kosten-Nutzen-Bilanz von Beteiligung ›mitnehmen‹ oder aber den Wunsch, die Qualität von Beteiligung zu verbessern, eint die verschiedenen Rückmeldungen eine wesentliche Gemeinsamkeit: Die Diskussionen bewirken beim Großteil des Publikums eine differenziertere Beschäftigung mit dem Thema.

Für uns ergibt sich daraus eine zentrale Schlussfolgerung: Es lohnt sich, über Beteiligung zu reden. Im Sinne einer ›Beteiligung über Beteiligung‹ möchten wir eine politische und gesellschaftliche Debatte über Beteiligung anregen, die über eine geläufige affirmative Beteiligungsrhetorik hinausgeht und stattdessen, anhand konkreter Beispiele und Erfahrungen, wie beispielsweise beim Netzausbau, reale Einschränkungen benennt, aber auch konkrete Potenziale identifiziert. An Leitfäden und Handbüchern zu guter Beteiligung mangelt es nicht. Doch haben wir dabei vermutlich einen ersten, grundlegenden Schritt übersprungen, nämlich zu klären, welche Rolle Öffentlichkeitsbeteiligung in unserer Demokratie spielen soll und welche Ressourcen wir dafür zu investieren bereit sind.

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Dr. Viktoria Brendler und Dr. Sonja Fücker arbeiten als wissenschaftliche Mitarbeiterinnen am FGZ-Teilinstitut Hannover. Dort bearbeiten sie das Projekt »Zusammenhalt durch Beteiligung? Infrastrukturplanung in Deutschland« bzw. »Transfer erforschen – Transfer gestalten: Evidenzbasierter Wissenstransfer als Beitrag zum gesellschaftlichen Zusammenhalt«.

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